이 글의 목적은 환경법·산업법 등 위반으로 조업정지(영업정지·사용중지 포함) 처분을 앞둔 사업장에서, 어떤 사유가 조업정지 감경 사유가 될 수 있는지 체계적으로 정리하고, 감경을 받기 위해 준비해야 할 실무 대응 전략을 제시하는 데 있다.
1. 조업정지 처분의 기본 이해
1.1 조업정지 처분의 의미
조업정지 처분은 행정청이 법령 위반 사업자에게 일정 기간 사업장의 조업 또는 영업을 중단하도록 명하는 제재적 행정처분이다.
환경 분야에서는 물환경보전법, 대기환경보전법, 화학물질관리법 등에서 폐수·대기 배출시설의 무허가 설치, 배출허용기준 초과, 방지시설 미가동 등의 위반행위에 대해 조업정지나 허가취소, 과징금 부과 등을 규정하고 있다.
건설·의료·식품·공정거래 등 다른 분야에서도 영업정지, 업무정지, 자격정지라는 이름으로 유사한 개념의 제재가 부과되며, 실질적으로는 일정 기간 영업을 하지 못해 매출이 중단된다는 점에서 조업정지와 같은 성격을 가진다.
1.2 조업정지와 과징금의 관계
여러 개별법은 조업정지 처분을 그대로 집행하는 대신, 일정한 요건 아래 조업정지를 과징금으로 갈음하도록 정하고 있다.
예를 들어 물환경보전법에서는 조업정지 처분을 갈음하는 과징금 제도를 두고 있으며, 과징금은 조업정지 일수와 사업장 매출액을 기준으로 산정하도록 규정하고 있다.
과징금(총액) = 조업정지 일수 × 1일당 과징금
1일당 과징금 = (해당 사업장 연간 매출액) ÷ 3,600
※ 실제 산정 시에는 법령 별표의 상한·하한 규정, 일부 조업정지(부분정지) 여부 등을 함께 고려한다.법제처 해석례에서는 “조업정지 처분 일수가 감경된 경우, 그 줄어든 일수를 기준으로 과징금을 산정하는 것이 타당하다”고 보고 있으며, 실무에서도 감경된 일수를 기준으로 과징금이 다시 계산되는 것이 일반적이다.
1.3 행정처분기준과 감경의 위치
조업정지 감경 사유는 대부분 각 법령의 시행령·시행규칙에 붙어 있는 “행정처분기준” 별표와 그 비고, 또는 상위 법령에 근거한 행정규칙(고시, 지침 등)에 정리되어 있다.
행정처분기준은 위반행위에 대한 제재 수준을 예측 가능하게 하고, 담당 공무원이 자의적으로 과도한 처분을 하지 않도록 하는 재량준칙으로 기능한다. 이러한 기준표에는 위반 차수별 기본 처분 수위와 함께, 위반 정도·동기·결과에 따라 2분의 1 범위에서 처분 기간을 가중 또는 감경할 수 있는 규정이 포함되는 경우가 많다.
2. 행정처분기준에 나타나는 조업정지 감경 구조
2.1 일반적인 감경 규정의 형식
법령별 행정처분기준 별표를 보면 다음과 같은 형식의 일반 규정이 포함되는 경우가 많다.
- 위반 정도, 동기, 그 결과, 위반 횟수 등을 고려하여 개별 기준의 조업정지 기간 또는 과징금의 2분의 1 범위에서 가중 또는 감경할 수 있다.
- 자진신고, 경미한 위반, 피해 회복 및 재발방지 대책 수립 등의 사유가 있는 경우 처분을 감경할 수 있다.
- 반대로 고의·반복 위반, 은폐·방해 등의 사유가 있는 경우 처분을 가중할 수 있다.
국토교통부의 건설업 관련 행정처분기준에서는 실제로 “영업정지 및 과징금의 2분의 1 범위에서 그 기간이나 금액을 가중하거나 감경할 수 있다”고 규정하고 있으며, 환경·보건·식품 분야에서도 유사한 구조를 채택하고 있다.
2.2 환경 분야 예시: 물환경보전법
물환경보전법 시행규칙의 행정처분기준 별표(위반사유별 조업정지·허가취소 기준)는 비고란에서 다음과 같은 사항을 규정하고 있다.
- 조업정지 기간의 기산점(조업정지처분서에 명시된 정지일부터, 방지시설 설치 완료일·개선 완료일까지 등)을 명시한다.
- 여러 위반행위가 있는 경우, 무거운 처분 기준에 다른 처분 기간의 일부를 더해 합산·가중하는 방식을 제시한다.
- 허가취소·폐쇄명령과 신고사업자 폐쇄명령의 대응 관계를 정한다.
감경 자체에 대한 명문 규정은 별도의 상위 조항이나 다른 일반기준 조항에 두는 경우가 많다. 다만, 실제 환경오염 사건에서 조업정지 기간이 감경된 뒤 과징금이 산정된 사례가 존재하며, 법제처 해석에서도 감경된 일수를 기준으로 과징금을 산정해야 한다고 보고 있다.
2.3 조업정지 감경 관련 주요 판단 요소
여러 법령과 행정심판·판례에서 반복적으로 등장하는 감경 판단 요소는 다음과 같이 정리할 수 있다.
| 판단 요소 | 주요 내용 | 감경에 유리한 방향 |
|---|---|---|
| 위반의 고의·과실 | 고의인지, 단순 과실·착오인지 여부 | 법령 해석 착오, 관리상 과실 등 비고의적 위반 |
| 위반 기간·횟수 | 위반이 일시적·단기간인지, 반복·지속적인지 | 위반 기간이 짧고, 동일 위반에 대한 제재 전력이 없음 |
| 피해 규모 | 환경피해·인명피해·재산피해 규모와 회복 가능성 | 피해가 경미하거나, 즉시 조치로 피해가 확산되지 않은 경우 |
| 사후 조치 | 자진신고, 원상회복, 피해자 보상, 재발방지 대책 수립 여부 | 적극적인 조치와 객관적 입증자료 구비 |
| 과거 위반 전력 | 최근 일정 기간 내 유사 위반에 대한 제재 전력 | 최근 몇 년간 제재처분 전력이 없는 경우 |
| 영업 규모·영향 | 조업정지로 인한 종업원 고용, 지역경제 등에 미치는 영향 | 영세사업장, 대규모 고용사업장 등 사회·경제적 영향이 큰 경우 |
3. 조업정지 감경 사유 유형별 정리
3.1 법령·고시에 명시되는 대표 감경 사유
개별 법령의 행정처분기준, 부령·고시에서는 보통 다음과 같은 유형을 감경 사유로 열거하거나, 감경 사유를 예시한 뒤 “그 밖에 이와 유사한 사유”로 위임하는 형식을 취한다.
- 자진신고·자체 시정을 한 경우
- 법령 해석상 착오 등으로 위반했으나 스스로 시정을 완료한 경우
- 위반행위가 적발된 날 기준 최근 일정 기간(예: 3년) 내에 제재 처분 전력이 없는 경우
- 위반 정도와 결과가 경미한 경우
- 천재지변, 불가항력 또는 행정기관의 유도·착오 제공 등 정상참작 사유가 있는 경우
건설업 영업정지·과징금 부과 기준에서는 실제로 “법령해석상의 착오 등으로 위반행위를 한 후 시정을 완료한 경우”, “최근 일정 기간 내 제재처분 전력이 없는 경우”를 감경 사유로 명시하고 있다.
주의 : 감경 사유가 행정처분기준이나 고시에 구체적으로 열거되어 있는 경우, 그 문구에 해당하는지 여부가 핵심 쟁점이 되므로, 관계 법령·고시의 원문을 확인하고 정확한 표현에 맞춰 주장하는 것이 중요하다.
3.2 자진신고에 따른 감경·면제
자진신고는 여러 법령에서 대표적인 감경·면제 사유로 인정된다.
- 공정거래법에서는 담합행위를 공정위 조사 개시 전에 자진신고하면 과징금 및 시정조치를 전부 면제하는 제도를 두고 있다.
- 화학물질관리법·화학물질등록평가법 분야에서는 일정 기간 자진신고 캠페인을 통해 위반사항을 스스로 신고하는 경우, 벌칙·행정처분·과태료 부과를 면제하거나 과태료의 1/2을 감경해 준 사례가 있다.
조업정지 자체를 자진신고만으로 곧바로 면제해 주는 일반 규정은 흔하지 않으나, 자진신고가 다음과 같이 감경에 반영되는 경우가 많다.
- 위반행위 적발 경위에서 “단속이 아닌 자체 감사·내부 제보·공익신고를 통해 먼저 신고한 경우”로 평가된다.
- 조치 지연 없이 즉시 시정했고, 재발방지 대책을 수립한 점이 함께 고려된다.
- 행정심판·소송 단계에서 “공익신고자 보호법상 공익신고”에 해당하는 경우, 책임 감면 사유로 재평가되는 사례도 있다.
3.3 행정심판·판례에서 인정된 감경 사유 예시
실제 행정심판·판례에서는 다음과 같은 사정이 종합적으로 고려되어 조업정지·영업정지 처분이 감경되거나 취소된 사례가 보고되어 있다.
- 위반 기간이 짧고, 위반행위가 일시적·우발적으로 발생한 경우
- 편법·은폐가 아닌 단순 관리 소홀·실수이고, 사업자가 관련 규정을 잘 지키기 위해 노력해 왔다는 사정이 있는 경우
- 위반으로 인한 피해가 실제로 크지 않고, 사업자가 신속하게 원상복구 및 피해구제를 한 경우
- 위반 당시 청소년 여부를 객관적으로 알아보기 어려운 사정, 신분증 위조·위압감 등으로 법규 위반을 피하기 어려웠던 경우 등
예를 들어, 청소년에게 주류를 판매한 음식점에 대해 당초 2개월 영업정지 처분이 내려졌으나, 업주가 청소년 신분을 객관적으로 인지하기 어려웠던 점, 개업 이후 모범적으로 영업해 온 점, 경찰에 자진 신고한 점 등을 감안하여 영업정지 1개월로 감경된 행정심판 사례가 있다.
3.4 감경 사유가 부정된 사례
반대로, 사업자가 여러 사정을 내세우며 조업정지 감경을 주장했으나 받아들여지지 않은 사례도 있다.
환경오염 사건에서 사업자가 “측정 방식이 부적절했다”, “측정기 부착 사업장이라 조업정지 대신 개선명령이어야 한다”, “수질오염물질 배출은 고의가 아니었다”, “조업정지로 인한 경제적 피해가 크다”고 주장했으나, 행정심판 재결에서는 다음과 같이 판단한 사례가 있다.
- 시료 채취 경위와 측정 결과를 볼 때, 측정에 하자가 있다고 보기 어렵고, 위반 사실이 객관적으로 입증되었다.
- 측정기 부착 여부만으로 조업정지 처분을 개선명령으로 감경할 근거는 없다.
- 위반행위가 중대한데다, 이전에도 환경오염 관련 행정처분 전력이 있어 반복·상습성이 인정된다.
- 조업정지로 인한 경제적 손실은 제재처분의 당연한 부수 효과이므로, 그 자체만으로 감경 사유가 되기 어렵다.
주의 : 단순히 “매출 손실이 크다”, “공장이 크다”, “지역경제에 영향이 있다”는 사정만으로는 감경이 인정되기 어렵다. 위반행위의 경위와 책임 정도, 피해 회복 노력 등 법령·기준이 요구하는 요소를 충족해야 실질적인 감경이 가능하다.
3.5 조업정지 감경이 어려운 대표 상황
다음과 같은 경우에는 조업정지 감경이 현실적으로 매우 어렵거나, 법령상 감경이 금지되는 경우가 많다.
- 인명피해, 대규모 환경오염, 심각한 수질·대기오염 등 중대한 피해가 발생한 경우
- 고의·은폐·조작(계측기 조작, 기록 허위 작성 등)이 수반된 경우
- 최근 일정 기간 내 동일·유사 위반으로 반복적인 행정처분(경고·개선명령·조업정지 등)을 받은 경우
- 행정처분기준 또는 상위 법령에서 해당 위반에 대해서는 “감경할 수 없다”고 명시한 경우
4. 조업정지 감경을 위한 실무 대응 절차
4.1 처분 사전 단계: 행정처분기준·사실관계 정리
조업정지 감경을 준비할 때 가장 먼저 해야 할 일은 다음과 같다.
- 처분사전통지서·행정처분 사전안 확보 통지서에 적시된 위반법조, 위반사실, 위반일자, 조업정지 기간, 과징금 예정 금액 등을 정확히 파악한다.
- 행정처분기준 별표 확인 해당 법령 시행령·시행규칙의 행정처분기준 별표에서, 위반사유 코드와 차수별 기본 처분 수위를 확인하고, 일반기준(가중·감경 규정)을 함께 검토한다.
- 실제 사실관계와 비교 통지서에 적시된 사실과 실제 공정·운전·기록을 대조하여, 과장·오인된 부분이 없는지 검토하고, 위반기간·횟수 등에서 정정할 여지가 있는지 살핀다.
4.2 감경 사유 체크리스트 작성
다음 표는 사업장에서 자체적으로 조업정지 감경 사유를 점검할 때 활용할 수 있는 체크리스트 예시이다.
| 항목 | 주요 내용 | 입증 자료 예시 |
|---|---|---|
| 자진신고 여부 | 단속·점검 이전에 자체적으로 위반 사실을 신고·보고했는지 여부 | 자진신고서, 공문 사본, 접수증, 이메일·팩스 송신 기록 |
| 위반 기간·횟수 | 일시적·단발성 위반인지, 반복·상습 위반인지 | 운전일지, 계측기 기록, 모니터링 데이터, 점검일지 |
| 피해 규모 | 실제 환경·인명·재산 피해 정도 및 확산 여부 | 환경측정 결과, 사고조사 보고서, 피해 복구 사진, 전문가 의견서 |
| 사후 조치 | 즉시 가동 중단, 방지시설 보수, 오염물질 회수, 피해자 보상 등 | 조치 결과 보고서, 공사·보수 계약서, 지급 영수증, 합의서 |
| 재발방지 대책 | 설비 개선, 운영 매뉴얼 개정, 교육 실시 등 | 개선계획서, 매뉴얼 개정본, 교육자료·참석자 명단 |
| 과거 위반 전력 | 최근 일정 기간 내 제재처분 유무 및 성격 | 행정처분 통지서 사본, 관할청 확인서 |
| 경제적 영향 | 조업정지로 인한 종업원 고용, 협력업체 등 파급효과 | 재무제표, 매출·고용 현황, 협력업체 거래내역, 지역 경제 영향 자료 |
4.3 의견제출서·청문 준비
행정청은 중대한 조업정지 처분을 할 때 처분 전 의견제출 또는 청문 절차를 거치도록 하고 있다. 이 단계에서 감경 사유를 체계적으로 정리해 제출하는 것이 핵심이다.
- 위반 사실 인정 범위와 다툼 범위 구분 명백한 사실관계는 인정하되, 위반 기간·횟수·위반 정도 등 과장된 부분은 객관적 근거를 들어 정정 요청한다.
- 감경 사유를 법령 문구에 맞춰 구성 행정처분기준·고시에 열거된 감경 사유 문구를 인용하여, 자진신고, 경미성, 법령 해석상 착오, 과거 제재 전력 부재, 재발방지 대책 등 항목별로 정리한다.
- 증빙자료를 항목별로 정리·첨부 각 주장마다 별도의 첨부자료 번호를 붙여 의견서 본문과 연동하여 심사자가 검토하기 쉽게 정리한다.
- 조업정지 갈음 과징금·기간 단축 요청 법령상 허용되는 경우, 조업정지를 과징금으로 갈음해 줄 것을 먼저 요청하고, 과징금을 선택하기 어려운 경우에는 조업정지 기간의 단축을 보조적으로 요청한다.
주의 : 의견제출·청문 단계는 “감경을 받을 수 있는 사실관계를 처음 제시하는 마지막 기회”가 되는 경우가 많다. 이 단계에서 감경 사유와 증빙을 충분히 내지 못하면, 이후 행정심판·소송에서 새로운 사실을 인정받기 어렵다.
4.4 행정심판·소송 단계에서의 감경 전략
행정심판위원회·법원은 기본적으로 행정청의 재량을 존중하나, 다음과 같은 경우에는 조업정지 처분을 취소·감경한 사례가 있다.
- 행정청이 행정처분기준상 감경 사유를 제대로 검토하지 않은 경우
- 위반 정도에 비해 조업정지 기간이 현저히 과중하여 재량권을 일탈·남용했다고 볼 여지가 있는 경우
- 사실관계 인정이 불충분하거나, 위반법조의 해석이 잘못 적용된 경우
국민권익위원회 중앙행정심판위원회는 건설업 영업정지 처분 사건에서, 행정청이 감경 사유를 충분히 검토하지 않고 과도한 영업정지 처분을 한 경우 그 처분을 취소한 바 있다.
5. 업종별 조업정지 감경 포인트
5.1 환경(수질·대기·화학물질) 배출사업장
수질·대기 배출시설, 화학물질 취급시설 등 환경 분야 사업장은 다음과 같은 사항을 중점적으로 준비하는 것이 실무적으로 중요하다.
- 배출허용기준 초과 횟수·초과 배율, 측정 방법의 적정성, 계측기 교정·점검 이력
- 방지시설의 설계용량 대비 실제 부하, 고장·정전·비상 상황 당시 조치 내용
- 오염물질 유출 가능 시간, 실제 환경 중 확산 범위와 피해 여부
- 사고 직후 조업 중단, 응급조치, 관할청 신고·보고 시각
- 설비 개선·배관 변경·운전조건 조정 등 재발방지 대책의 구체성
5.2 건설·제조·서비스·보건 업종
건설업, 제조업, 의료기관, 식품접객업 등에서는 다음과 같은 특성이 감경 판단에 영향을 미치는 경우가 많다.
- 등록기준(자본금·기술인력 등) 미달 기간과 그 사유
- 청소년 보호·식품위생·의료법 위반의 고의성 여부, 신분증 위조·위압감 등 외부 요인
- 단순 착오청구·행정실수인지, 허위 청구·부정행위인지에 따른 구별
- 지역 주민·환자·고객 보호를 위한 자체적인 관리·교육 시스템의 유무
6. 조업정지 감경 실무 팁
6.1 “감경 사유를 만든다”가 아니라 “존재하는 사실을 구조화한다”
감경은 새로 만드는 것이 아니라, 이미 존재하는 사실관계를 행정처분기준의 틀에 맞추어 구조화해 제시하는 과정이다.
- 사고 직후부터의 모든 조치 사항을 시간 순으로 기록한다.
- 회의록, 보고서, 사진, 동영상, 장비 데이터 로그 등을 체계적으로 수집한다.
- 외부 전문기관의 진단·자문보고서를 확보해 객관성을 높인다.
6.2 행정기관과의 소통 기록 관리
현장 점검·단속·협의 과정에서 담당 공무원과 주고받은 공문·이메일·회의록 등은 나중에 감경 사유를 입증하는 핵심 자료가 될 수 있다.
- 행정기관의 유권해석·지도·권고 등에 따라 조치한 사실은 반드시 문서로 남긴다.
- 전화 통화 내용도 통화일지 형태로 요약해 두고, 필요시 이메일로 재확인한다.
6.3 내부 규정·교육·점검체계 강화
조업정지 감경을 넘어서, 향후 위반 자체를 예방하기 위해서는 다음과 같은 내부 관리체계 정비가 필수적이다.
- 환경·안전·품질 관련 사내 규정과 작업표준서(SOP) 정비
- 정기 교육 계획 수립 및 실제 교육 실시 기록 유지
- 자체 점검·내부 감사 프로그램 운영 및 시정조치 결과 기록
주의 : 행정심판·소송 단계에서 “향후에는 잘하겠다”는 다짐만으로는 감경이 인정되기 어렵다. 이미 시행 중인 또는 조업정지 전까지 완료한 개선조치와 교육·점검 실적을 구체적으로 제시해야 한다.
FAQ
Q1. 자진신고를 하면 조업정지 처분이 항상 감경·면제되나?
그렇지 않다. 자진신고는 대표적인 감경 사유이지만, 개별 법령·고시에서 정한 요건을 충족해야만 감경 또는 면제를 받을 수 있다.
일부 법령(예: 공정거래법 담합 자진신고, 특정 기간 화학물질관리법 위반 자진신고 제도 등)은 자진신고에 대해 과징금·행정처분 전면 면제까지 규정하지만, 일반적인 환경오염·영업정지 사건에서는 자진신고가 여러 정상참작 사유 중 하나로 고려되어 조업정지 기간이 단축되거나 과징금이 감경되는 형태로 반영되는 경우가 많다.
Q2. 조업정지 대신 과징금을 선택하면 항상 더 유리한가?
반드시 그렇지는 않다. 과징금은 조업정지에 따른 매출 손실 대신 금전으로 대체하는 제도이므로, 사업장의 매출 규모·이익률·현금흐름 등을 종합적으로 고려해야 한다.
연간 매출액이 큰 사업장은 1일당 과징금이 매우 커질 수 있으며, 반대로 영세사업장은 조업정지에 따른 사실상의 도산 위험이 더 크므로 과징금이 상대적으로 유리할 수 있다. 따라서 재무자료를 기반으로 조업정지 기간 동안 예상되는 손실액과 과징금 예정액을 비교·분석한 뒤 선택하는 것이 바람직하다.
Q3. 이미 내려진 조업정지 처분의 기간을 사후에 감경받을 수 있나?
처분 후 행정청이 직권으로 처분을 변경·취소하는 경우를 제외하면, 원칙적으로는 행정심판·행정소송 등 불복절차를 통해 처분 취소 또는 변경을 구해야 한다.
다만 처분 집행 전까지 추가로 사실관계를 소명하고, 재발방지 조치 등을 보완하여 행정청이 재검토를 할 수 있는 여지는 있다. 이 경우에도 법정 불복기간(통상 90일 이내)을 넘기지 않도록 유의해야 한다.
Q4. 감경 비율은 어느 정도까지 가능한가?
많은 행정처분기준은 “2분의 1 범위에서 가중 또는 감경할 수 있다”고 규정하고 있어, 통상 조업정지 기간을 최대 절반까지 줄이는 것이 상한으로 설정되는 경우가 많다.
그러나 구체적인 감경 폭은 개별 사건의 위반 정도, 피해 규모, 재발 가능성, 자진신고·사후조치 등 정상참작 사유의 강도에 따라 결정되며, 일부 법령은 아예 감경을 허용하지 않거나 감경 폭을 달리 정하는 경우도 있으므로 반드시 해당 법령의 행정처분기준을 확인해야 한다.
Q5. 중소·영세사업장은 조업정지 감경에서 더 유리한가?
중소·영세사업장의 현실적 어려움, 조업정지로 인한 종업원 해고·지역경제 영향 등은 정상참작 요소로 고려될 수 있다. 다만, 이는 어디까지나 보조적 요소일 뿐이며, 위반행위의 중대성·고의성·피해 규모가 크다면 영세사업장이라는 이유만으로 감경을 기대하기는 어렵다.
따라서 중소·영세사업장일수록 초기부터 내부 관리체계를 강화하고, 위반 발생 시 즉시 조치·자진신고·재발방지 대책 등을 적극적으로 실행하는 것이 중요하다.