이 글의 목적은 상수원보호구역 내에서 계획하는 각종 공사·영업·토지이용 행위가 수도법상 금지행위인지, 허가·신고 대상인지 체계적으로 검토할 수 있도록 법적 기준과 실무 검토 절차를 정리하는 것이다.
1. 상수원보호구역 행위제한의 법적 구조 이해
상수원보호구역은 취수시설이 설치된 하천·호소·지하수 등 상수원의 수질을 보전하기 위해 환경부 장관이 지정하는 구역이다.
상수원보호구역에서 무엇을 할 수 있고 무엇을 할 수 없는지는 「수도법」 제7조와 같은 법 시행령 제12조·제13조·제14조 및 하위 고시에 의해 결정된다.
특히 수도법 제7조제3항은 상수원보호구역에서는 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위를 할 수 없다고 규정하고, 그중 “대통령령으로 정하는 금지행위”를 시행령 제12조에서 열거하고 있다.
법제처 해석에 따르면 시행령 제12조제1항에 열거된 행위는 개별 행위마다 위험성을 별도로 따지지 않더라도 그 자체로 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로 보아 상수원보호구역 안에서 금지되는 것으로 해석한다.
1.1 금지·허가·신고 행위 구분 구조
상수원보호구역에서의 행위제한 체계는 다음 세 가지 축으로 정리할 수 있다.
- 금지행위: 수도법 제7조제3항 및 시행령 제12조에서 열거한 행위로서 상수원보호구역 내에서 원칙적으로 절대 금지되는 행위이다.
- 허가 대상 행위: 건축물·공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경, 입목 및 대나무의 재배·벌채, 토지 형질변경 등으로서 수도법 제7조제4항 및 시행령 제13조에 따라 관할 지자체장의 허가를 받아야 하는 행위이다.
- 신고 대상 경미한 행위: 시행령 제14조와 상수원관리규칙에서 정한 경미한 행위로서 허가 대신 신고만으로 가능한 행위이다.
실무에서는 먼저 계획 행위가 시행령 제12조의 금지행위에 해당하는지 여부를 확인하고, 금지행위에 해당하지 않는다면 허가·신고 대상인지, 아니면 규제대상 밖의 일반 행위인지 단계적으로 분류하여 검토하는 것이 기본 구조이다.
2. 상수원보호구역 금지행위 정리
현행 수도법 시행령 제12조제1항은 상수원보호구역에서의 금지행위를 다음과 같이 규정하고 있다.
| 번호 | 금지행위 내용 | 주요 수질위해 요소 | 실무 예시 |
|---|---|---|---|
| 1호 | 가축을 놓아 기르는 행위이다. | 분뇨·사료 유출로 인한 BOD, T-N, T-P 증가와 병원성 미생물 오염 위험이 크다. | 하천변 방목, 보호구역 내 공터 방목, 자유방목 형태의 축사 운영 등이다. |
| 2호 | 수영·목욕·세탁·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위이다. 단, 수질정화활동, 수질 및 수생태계 조사 등 관계 법령에서 정한 선박운항은 예외이다. | 인체오염물질·세제 유입 및 유류 누출, 저니질 교란으로 탁도 상승이 발생한다. | 모터보트 레저, 수상스키, 계곡 물놀이장 운영, 강변 세탁행위 등이다. |
| 3호 | 행락·야영 또는 야외 취사행위이다. | 쓰레기 투기, 음식물 잔재, 재·유류 유출 등으로 비점오염원이 급증한다. | 캠핑장·글램핑장·피크닉장 조성, 하천변 고기구이장 운영 등이다. |
| 4호 | 어패류를 잡거나 양식하는 행위이다. 다만, 시행규칙에서 정하는 어로행위는 예외이다. | 양식 사료, 분변, 소독제·약품 사용으로 인한 수질 오염 부하가 증가한다. | 어민의 상업적 그물 어획, 가두리 양식, 패류 양식장 운영 등이다. |
| 5호 | 자동차를 세차하는 행위이다. | 세정제, 오일·그리스, 도로 오염물질이 직접 수계로 유입되는 비점오염원이다. | 하천 가장자리에서 호스로 세차, 인근 개울을 이용한 손세차 등이다. |
| 6호 | 하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작하는 행위이다. 다만, 법령이 정한 기준을 충족하는 친환경농수산물 경작은 예외이다. | 비료·농약의 직접 유입으로 질소·인 농도가 상승하고 조류발생을 유발한다. | 취수장 인근 하천 제방 안쪽의 관행 농업, 집약적 채소 재배 등이다. |
주의 : 위 금지행위에 해당하는 경우에는 “조건부 허가”나 “사후관리 약속”으로 대체하기 어렵고, 원칙적으로 행위 자체가 허용되지 않는다고 보는 것이 안전하다.
또한 시행령 제12조제2항은 상수원보호구역 지정 당시 이미 다른 법령에 따라 어패류 채취·양식에 대한 면허·허가 또는 신고를 받은 경우에는 그 유효기간까지는 예외적으로 어패류 채취·양식이 가능하다고 규정하고 있다.
3. 허가 대상 행위와 신고 대상 경미행위
계획 행위가 금지행위에 해당하지 않더라도 상수원보호구역에서는 상당수의 행위가 허가 또는 신고 대상에 해당한다.
수도법 제7조제4항은 상수원보호구역에서 다음과 같은 행위를 하려는 경우 관할 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 규정하고, 대통령령에서 세부 기준을 정하고 있다.
- 건축물 및 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경 또는 제거이다.
- 입목 및 대나무의 재배 또는 벌채이다.
- 토지의 형질변경 등 수질에 영향을 줄 수 있는 행위이다.
시행령 제13조는 이러한 허가 대상 행위의 세부 허가기준을, 제14조는 경미한 행위에 대한 신고 절차를 규정하고 있다.
| 구분 | 대표 행위 유형 | 절차 | 핵심 검토 포인트 |
|---|---|---|---|
| 허가 대상 행위 | 공장·창고·주택·관광시설 신축, 도로·교량·공공시설 설치, 대규모 토지 형질변경, 입목·대나무 대량 벌채 등이다. | 상세 설계도면, 오염저감계획, 비점오염 관리계획 등을 첨부하여 관할 지자체에 허가 신청을 한다. | 오염물질 발생량과 처리계획, 상수원과의 거리·유하방향, 우수 유출 경로, 대체 입지 가능성 등을 종합 검토한다. |
| 신고 대상 경미행위 | 일부 공작물 제거, 제한적인 나무 재배·벌채, 상수원보호구역 관리시설 유지보수 등이다. | 법령에서 정한 서식에 따라 사전 신고 후 행위를 한다. | 표면적으로는 경미하더라도 공사 방법·장비 투입으로 인해 일시적인 탁도 상승 등 영향이 없는지 확인한다. |
| 비규제 일반 행위 | 일상적인 주거 생활, 경미한 수선, 실내 활동 등으로서 금지·허가·신고 어느 범주에도 명시되지 않은 행위이다. | 별도의 행정절차는 필요하지 않다. | 생활하수·생활쓰레기가 상수원으로 직접 유입되지 않도록 자체 관리 기준을 마련하는 것이 바람직하다. |
주의 : 같은 유형의 행위라도 규모·위치·오염저감 설계 수준에 따라 허가 가능성이 크게 달라질 수 있으므로, 선행 유사사례만 단순 비교하여 판단하는 것은 위험하다.
3.1 허가 심사 시 통상적인 판단 요소
- 하수·폐수·우수의 발생량과 처리·배출 방식이 상수원 수질에 미치는 영향을 정량적으로 평가한다.
- 계획 부지에서 취수지점까지의 유하거리, 유입 지점, 희석·자정 여건을 검토한다.
- 비점오염저감시설, 유수지, 침전조, 식생수로 등 오염저감 시설의 설계 적정성을 검토한다.
- 공사 중 일시적 탁도·SS 상승 방지 대책과 비상시 유출·누출 대응 계획을 확인한다.
- 대체 입지 가능성, 기존 유사시설 밀집 여부, 주민·수도사업자 의견 등을 종합 판단한다.
4. 상수원보호구역 행위제한 검토 절차(체크리스트)
기업·지자체·설계사가 상수원보호구역 내 행위를 계획할 때 활용할 수 있는 기본 검토 절차는 다음과 같다.
4.1 단계별 검토 흐름
- 대상 부지의 상수원보호구역 여부 확인을 한다. 토지이용계획 확인자료, 지자체 고시도, 물환경 정보시스템 등에서 보호구역 경계를 확인한다.
- 계획 행위의 내용과 규모를 정리한다. 건축물 용도·연면적, 공정 개요, 오염물질 발생 특성, 공사 기간 및 공법 등을 명확히 한다.
- 시행령 제12조 금지행위 해당 여부를 1차 판단한다. 금지행위에 해당하면 원칙적으로 계획을 재검토해야 한다.
- 금지행위에 해당하지 않을 경우, 시행령 제13조·제14조에 따라 허가·신고 대상인지 여부를 분류한다.
- 허가·신고 대상인 경우, 수질영향·비점오염관리·공사 중 오염방지 계획을 보완하여 행정기관과 사전협의한다.
- 필요 시 상수원보호구역 관리계획, 지역 조례, 유사 허가 사례를 조사하여 리스크를 사전에 파악한다.
상수원보호구역 행위제한 검토 메모(예시) 1) 대상 필지 개요 - 소재지 : - 지목 / 면적 : - 상수원보호구역 여부 및 구역 유형 : 2) 계획 행위 개요 - 시설 종류 / 용도 : - 규모(연면적, 처리용량 등) : - 예상 오염물질 및 배출경로 : 3) 법령 검토 결과 - 수도법 시행령 제12조 금지행위 해당 여부 : - 허가/신고 대상 여부(제13조, 제14조) : - 기타 관련 규정(조례, 관리규칙 등) : 4) 수질영향 및 저감대책 - 하수/폐수 처리계획 : - 비점오염 관리계획 : - 공사 중 오염방지 및 사고대응계획 : 5) 종합 의견 - 허가 가능성 평가(내부 검토용) : - 추가 보완 필요사항 :4.2 행위 유형별 실무적 분류 예시
아래 표는 실제 허가 여부를 단정하는 것이 아니라, 상수원보호구역 행위제한 검토 시 자주 등장하는 행위 유형을 어떻게 분류해 접근할지에 대한 실무적 참고 예시이다.
| 행위 유형 예시 | 법적 분류 경향 | 검토 시 유의점 |
|---|---|---|
| 기존 주택의 증·개축이다. | 수도법 제7조제4항에 따른 허가 대상 행위에 해당할 가능성이 높다. | 연면적 증가에 따른 생활하수 증가, 정화조 용량, 우수배제 계획을 검토한다. |
| 새로운 축사 신축 또는 증축이다. | 직접적인 방목이 포함되면 시행령 제12조제1항제1호 금지행위와 밀접히 관련되고, 사육 방식에 따라 허가가 극히 제한되는 경우가 많다. | 사육방식(방목 여부), 분뇨처리시설 설계, 누출·악취 민원 가능성을 함께 검토한다. |
| 소규모 공장·창고 신축이다. | 건축물 신축으로 허가 대상 행위가 되며, 오염물질 종류·배출 방식에 따라 허가 여부가 크게 달라진다. | 폐수 발생 여부, 방류지점 위치, 빗물에 섞여 유출될 수 있는 원재료·제품 특성을 분석한다. |
| 농업용 비닐하우스 설치이다. | 토지 형질변경 및 비점오염 발생이 수반되는 경우 허가 대상이 될 수 있다. | 비료·농약 사용량, 배수로 계획, 빗물 우회 배제 계획을 구체화한다. |
| 캠핑장·글램핑장 조성이다. | 이용행위 자체가 행락·야영·야외 취사와 직접적으로 연결되어 시행령 제12조제1항제3호 금지행위와 충돌할 소지가 크다. | 취사금지·완전 밀폐형 시설 등 특수한 관리방식이 없는 한 허가가 매우 어렵다는 전제를 가지고 검토한다. |
| 마을회관·경로당 등 마을공동시설 정비이다. | 상수원보호구역 관리계획과 조화를 전제로 허용되는 사례가 있으나, 여전히 허가 대상 행위로 심사된다. | 공동시설이 상수원의 직접 오염원이 되지 않도록 하수·우수·주차계획을 상세히 설계한다. |
5. 수질영향 관점에서의 핵심 검토 포인트
상수원보호구역 행위제한 검토에서 법령 조문 확인만으로는 부족하고, 수질영향을 기술적으로 분석하는 것이 중요하다.
- 점오염원과 비점오염원을 구분하여 평가한다. 폐수배출시설, 정화조, 세척수 등은 점오염원이고, 포장면·노지 경작지·주차장 등에서의 오염물질 유출은 비점오염원이다.
- 우수 유출에 의한 BOD, COD, T-N, T-P 부하량이 상류 취수장 수질 기준에 어떤 영향을 줄지 보수적으로 평가한다.
- 비점오염저감시설(인필트레이션 트렌치, 저류조, 식생수로, 우수 처리조 등)의 설계 용량과 우천빈도 가정을 명확히 제시한다.
- 공사 기간 중 흙막이, 토사유출 방지, 가설 배수계획 등 일시적 SS·탁도 상승 방지 대책을 구체화한다.
- 화학물질·연료·오일 등을 사용하는 공정이 있는 경우, 누출 시 상수원으로의 유입 경로를 시나리오별로 분석하고 차단시설·비상저류조·흡착재 비치계획을 포함한다.
주의 : 상수원보호구역에서는 “법 기준 이내 배출”만으로는 충분하지 않고, 사고·비정상 상태까지 고려한 보수적인 설계와 운영계획을 제시해야 행정기관의 신뢰를 얻을 수 있다.
6. 위반 시 제재 및 리스크 관리
상수원보호구역에서 금지행위를 하거나 허가·신고 없이 행위를 한 경우에는 수도법 제81조에 따른 벌칙 적용 대상이 될 수 있다.
수도법 제81조는 일정 위반행위에 대해 5년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금 등 형사처벌을 규정하고 있고, 상수원보호구역 관련 위반은 수질오염의 파급력이 크기 때문에 엄중하게 다루어지는 경향이 있다.
행정적으로는 공사중지 명령, 사용중지·시설개선 명령, 원상복구 명령 등이 병행될 수 있고, 수도사업자·지자체가 민사상 손해배상을 청구하는 사례도 발생할 수 있다.
따라서 상수원보호구역에서의 신규 투자·공사·영업계획은 초기 기획 단계부터 상수원보호구역 여부를 확인하고, 법령·해석례·유사사례를 종합 검토하여 리스크를 최소화하는 것이 필요하다.
FAQ
Q1. 상수원보호구역에서 소규모 공장이나 창고를 신축할 수 있는가?
건축물 신축 자체는 수도법 제7조제4항에 따른 허가 대상 행위가 된다.
계획 시설이 시행령 제12조 금지행위에는 해당하지 않더라도, 폐수·세척수·우수 유출 등으로 상수원이 오염될 위험이 있다고 판단되면 허가가 거부될 수 있다.
특히 화학물질을 사용·저장하는 제조시설, 차량 통행이 많은 물류창고 등은 비점오염과 사고 시 유출위험이 크다고 평가되기 때문에, 충분한 오염저감 설계를 제시하지 않으면 허가를 받기 어렵다고 보는 것이 안전하다.
Q2. 상수원보호구역에서 기존 농사를 그대로 계속해도 되는가?
시행령 제12조제1항제6호는 하천구역에서의 농작물 경작을 금지하면서, 친환경농수산물을 인증기준에 따라 경작하는 경우를 예외로 두고 있다.
이미 상수원보호구역 지정 이전부터 이루어진 농업활동이라도, 비료·농약 사용이 상수원 수질에 영향을 줄 수 있다고 판단되면 사용량·방법을 제한받을 수 있고, 장기적으로는 친환경 농법 전환이나 대체 농지로의 이전 정책이 병행되는 경우가 많다.
따라서 단순히 “예전부터 해오던 농사”라는 이유만으로 현행 관행농업을 그대로 유지할 수 있다고 보기는 어렵고, 지자체의 농업·환경 부서와 협의하여 관리계획을 수립하는 것이 바람직하다.
Q3. 상수원보호구역 안에 캠핑장이나 글램핑장을 운영할 수 있는가?
캠핑장·글램핑장은 본질적으로 행락·야영·야외 취사행위를 수반하므로, 시행령 제12조제1항제3호 금지행위와 직접적으로 충돌한다.
형식상 일부 취사 제한 규칙을 두더라도, 실제 이용행태에서 야외 취사·음주·쓰레기 투기 등이 발생할 가능성이 높다고 판단되면 금지행위 회피로 인정되기 어렵다.
따라서 상수원보호구역 내 신규 캠핑장·글램핑장 계획은 원칙적으로 허용되기 매우 어렵다고 보는 것이 실무적 감각이다.
Q4. 상수원보호구역 안의 기존 어장·양식장은 언제까지 허용되는가?
수도법 시행령 제12조제2항은 상수원보호구역 지정 당시 이미 다른 법령에 따라 어패류 채취·양식에 대한 면허·허가 또는 신고를 받은 경우, 그 유효기간까지는 예외적으로 어패류 채취·양식 행위를 허용하고 있다.
유효기간이 경과하면 예외 규정의 효력이 소멸하므로, 원칙적으로 갱신이 허용되지 않는 방향으로 관리되는 경우가 많다.
따라서 기존 어장·양식장은 허가기간 만료 전부터 폐업·이전, 친환경 양식 전환, 보상 협의 등 후속 대책을 검토해야 한다.
Q5. 내 토지가 상수원보호구역인지 쉽게 확인하는 방법이 있는가?
일반적으로는 다음과 같은 방법으로 상수원보호구역 여부를 확인할 수 있다.
- 토지이용계획 확인자료에서 상수원보호구역 여부를 확인한다.
- 관할 지자체(시·군·구)의 상수원보호구역 지정·변경 고시도면을 열람한다.
- 물환경 관련 정보시스템, 환경지도 서비스 등에서 보호구역 레이어를 확인한다.
실제 허가·신고 여부 판단을 위해서는 단순 GIS 확인뿐 아니라, 지적도·하천구역 경계·취수장 위치를 종합적으로 검토하는 것이 필요하다.