이 글의 목적은 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 내에서 적용되는 각종 규제 체계를 이해하기 쉽게 정리하여, 공장·건축·개발사업의 입지 검토와 인허가 전략 수립에 바로 활용할 수 있도록 돕는 것이다.
1. 수질보전 특별대책지역 제도의 개요
수질보전 특별대책지역은 상수원 수질을 장기적으로 보전하기 위하여 정부가 지정하는 최상위 수준의 규제 구역이다. 법률상으로는 「환경정책기본법」의 특별대책지역 규정과 「물환경보전법」에 따른 수질오염 방지·비점오염 관리 규정, 그리고 환경부 고시인 「팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책」이 서로 결합되어 제도가 운영된다. 이 구역에는 오·폐수처리시설, 가축분뇨배출시설, 폐기물처리시설, 골프장, 채석장 등 상수원 수질에 악영향을 줄 수 있는 행위가 단계적으로 제한되거나 원칙적으로 금지된다.
현재 수질보전 특별대책지역은 팔당호·대청호 상수원 유역을 중심으로 지정되어 있고, 지역별 수질 기여도와 개발 압력을 고려하여 Ⅰ권역과 Ⅱ권역으로 구분된다. Ⅰ권역은 상수원에 직접적인 영향을 미치는 핵심 구역으로 가장 강한 규제가 적용되며, Ⅱ권역은 상류·배후 유역으로서 일정 범위 내에서 제한적 개발과 오염원 관리가 허용되는 구조이다. 이와 같은 권역 구분과 세부 규제 내용은 환경부 고시의 별표(지역도, 규제기준표)로 구체화되어 개별 필지 단위까지 적용된다.
환경부는 팔당·대청호 특별대책지역 현황, 수변구역 현황, 관련 고시를 정기적으로 정비하여 공개하고 있으며, 지자체는 이를 토대로 도시계획, 개발행위허가, 환경영향평가 심의에서 필수 기준으로 활용한다. 사업자는 토지 매입 및 설계 단계에서부터 특별대책지역 여부를 확인하지 않으면, 인허가 단계에서 사실상 사업이 불가능한 상황에 직면할 수 있다.
| 구분 | 법적 근거 | 주요 대상지역 | 핵심 목적 |
|---|---|---|---|
| 수질보전 특별대책지역 | 환경정책기본법, 물환경보전법, 환경부 고시 | 팔당호·대청호 상수원 유역 | 상수원 수질 장기 보전, 개발 압력 관리 |
| 수변구역 | 한강수계법 등 개별 수계법 | 특별대책지역 내·외 하천변 일정 거리 | 하천 인접 토지이용 제한, 비점오염 저감 |
| 상수원보호구역 | 수도법 | 취수장 상류 직상류 수역·주변 | 취수원 직접 보호, 오염행위 강력 제한 |
| 환경정비구역 등 | 각 개별법·조례 | 유역 내 특정 정비 필요 지역 | 환경개선, 경관·이용 조정 |
주의 : 같은 필지라도 수질보전 특별대책지역, 수변구역, 상수원보호구역, 개발제한구역 등이 중복 지정될 수 있으므로, 하나의 규제만 보고 판단하면 인허가 리스크를 과소평가하게 된다.
2. 수질보전 특별대책지역과 다른 구역과의 차이
2.1 상수원보호구역과의 차이
상수원보호구역은 「수도법」을 근거로 지방자치단체장이 지정하며, 취수장 주변을 중심으로 상대적으로 좁은 범위에 매우 강도 높은 행위 제한을 가하는 제도이다. 어패류 포획, 오염물질 배출, 건축행위 등이 포괄적으로 제한되고, 허용 사항도 엄격한 허가·신고 체계를 통해 관리한다. 반면 수질보전 특별대책지역은 상수원 전체 유역 차원에서 오염 잠재력을 관리하는 제도로, 공간 범위가 넓고, 토지이용·공장입지·비점오염원 관리 등 포괄적인 수질정책 패키지가 적용된다는 점에서 다르다.
2.2 수변구역과의 차이
수변구역은 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 등 수계별 법률에 근거하여 하천 경계로부터 일정 거리 이내의 토지를 대상으로 지정한다. 예를 들어 한강 수계에서는 특별대책지역 안쪽 1km, 바깥쪽 500m 구간이 수변구역으로 설정되며, 이 범위 안에서 농지 전용, 건축행위, 축사 설치 등에 대한 규제가 강화된다. 수질보전 특별대책지역이 유역 전체의 수질관리 전략이라면, 수변구역은 그 중에서도 하천 인접 토지이용을 더 엄격히 관리하는 ‘완충지대’ 성격이라고 이해할 수 있다.
2.3 환경정비구역 등 타 제도와의 관계
환경정비구역, 개발제한구역, 경관지구 등 다른 토지이용 규제 제도 역시 특별대책지역과 중첩될 수 있다. 이 경우 각 제도가 독립적으로 적용되므로, 사업자는 “가장 강한 규제를 기준으로 계획을 세우되, 각 제도별로 허용 범위와 절차를 개별 검토하는 방식”으로 접근해야 한다. 특히 도시관리계획 변경, 지구단위계획 수립, 개별 개발행위허가 등은 환경부·유역환경청, 지자체 도시·환경 부서 협의가 동시에 요구되는 경우가 많아, 초기 단계에서 환경·도시계획 전문가와의 협업이 필수적이다.
3. 수질보전 특별대책지역 내 주요 규제 내용
3.1 공장·폐수배출시설 입지 규제
수질보전 특별대책지역의 핵심은 폐수배출시설, 특히 특정수질유해물질을 배출하는 공장·시설의 입지를 강하게 제한한다는 점이다. 팔당·대청호 상수원 특별대책지역 고시는 「물환경보전법 시행규칙」 별표에서 정한 특정수질유해물질 배출 기준을 초과하는 폐수배출시설의 입지를 원칙적으로 허용하지 않으며, 일정 기준 이하이거나 공공하수처리시설로 전량 유입되는 시설에 한해 예외적으로 허용하는 구조를 취하고 있다.
예외적으로 허용되는 경우에도, 생물화학적산소요구량(BOD)을 일정 수준 이하(예: Ⅰ권역 10mg/L 이하, 하수처리구역 외 직접 방류 시 더 엄격한 기준 등)로 처리할 수 있는 처리시설 설치가 필수적이고, 특정수질유해물질이 전혀 배출되지 않는 공정이라는 점을 설계·환경영향평가 단계에서 명확히 입증해야 한다. 실제 인허가에서는 설계도서, 공정도(P&ID), 원료·제품·부산물 물질수지표와 함께, 예상 배출수질을 수치로 제시하는 것이 관행이다.
도로·철도 건설에 따른 터널공사 등 불가피한 공사에 수반되는 임시 폐수배출시설은, 공사 기간·처리공법·방류수질 조건을 엄격히 부과하는 조건부 허용 방식으로 관리된다. 이때도 방류수의 전량을 공공하수처리시설로 우회하여 처리하는 방안, 공사장 내 재이용(살수, 세척수 등) 방안 등을 우선 검토하도록 요구된다.
주의 : 특별대책지역 내에서 공장 신·증설을 계획하는 경우, 우선 ‘폐수배출시설로 분류되는지’ 여부를 확인하고, 둘째로 ‘특정수질유해물질 배출 여부’를 검토한 뒤, 마지막으로 ‘예외 허용 요건 충족 가능성’을 따져보는 순서로 검토해야 한다.
3.2 건축·개발행위 제한
수질보전 특별대책지역에서는 건축행위, 형질변경, 골프장·리조트·숙박시설 등 대규모 관광·레저시설, 채석장·토석채취, 산업단지 조성 등 유역의 토지이용 구조를 크게 바꾸는 개발행위가 광범위하게 제한된다. 일부 행위는 전면 금지되며, 일부 행위는 사업 규모·위치·오염부하를 고려한 조건부 허용으로 운영된다. 특히 Ⅰ권역에서는 자연녹지·농림지역이라 하더라도 시설 규모·용도를 불문하고 사실상 신규 대규모 개발이 불가능한 경우가 많다.
개발행위 제한은 도시·군관리계획, 지구단위계획, 개발행위허가 심의 단계에서 반영되며, 유역환경청 또는 유역(지방)환경청과의 협의가 필수이다. 환경영향평가 대상 사업의 경우, 평가서에서 유역 수질에 대한 장기적인 영향과 비점오염원 관리대책을 매우 구체적으로 제시해야 하고, 부적정하다고 판단되면 환경부·유역환경청 협의 단계에서 사실상 사업 자체가 불허될 수 있다.
3.3 농업·축산·비점오염원 관리
수질보전 특별대책지역은 농지, 축사, 마을하수, 도로·주차장 등 다수의 비점오염원(non-point source)을 포함하는 광범위한 유역을 포괄한다. 이에 따라 다음과 같은 규제가 적용된다.
- 축산: 일정 규모 이상의 축사는 신규 설치를 제한하거나, 방류수 전량 공공처리시설 연계, 고도처리시설 설치 등을 조건으로 허용한다.
- 농업: 비료·농약 사용 저감, 완충녹지·완충수로 설치, 논·밭에서의 토사 유출 방지시설 설치 등을 유역·마을 단위 계획으로 추진한다.
- 마을·도시 지역: 우수(빗물) 관로와 오수 관로 분리, 우수토실(비점오염저감시설) 설치, 마을하수도·소규모 공공하수처리시설 설치로 생활오수 직접 유출을 차단한다.
- 도로·주차장: 빗물유출 저감시설(침투·저류·식생수로 등)과 오염된 초기우수 처리시설 설치를 의무화하거나 권고한다.
이러한 비점오염원 관리는 「물환경보전법」의 비점오염원 관리지역·비점오염저감시설 설치 의무 규정과 연계되어 시행되며, 특별대책지역이라는 이유만으로 별도의 독립 제도가 하나 더 생기는 구조라기보다는, ‘수질보전이 필요한 최중요 유역이므로 가장 엄격한 비점오염 관리 패키지를 우선 적용하는 구역’이라고 이해하는 것이 실무적으로 유용하다.
3.4 특별배출허용기준(강화된 수질기준) 적용
팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역에는 일반적인 국가 배출허용기준보다 강화된 “특별배출허용기준”이 적용된다. 이는 「물환경보전법」 위임에 따라 환경부 고시(예: 팔당호 상수원 수질보전 특별대책지역 특별배출허용기준)에 의해 정해지며, BOD, COD, SS, 총질소(T-N), 총인(T-P), 특정수질유해물질 등의 기준치를 일반 지역보다 더 낮게 설정하는 방식으로 운영된다. 해당 기준은 수질개선 목표와 유역별 여유오염부하량을 고려하여 주기적으로 조정되므로, 사업자는 최신 고시 내용을 반드시 확인해야 한다.
특별배출허용기준이 적용되는 시설은 신규 설치 시설뿐 아니라 증설·용도변경·공정변경으로 오염부하가 증가하는 기존 시설도 포함될 수 있다. 따라서 단순 증축·라인 변경이라 하더라도, 방류수질이 강화된 기준을 만족하는지 사전 검토가 필요하며, 공정 변경 후에도 동일 노선의 방류수로를 사용하는 경우 ‘기존 시설’로 보지 않고 새 기준을 적용하는 사례가 적지 않다.
주의 : 특별배출허용기준은 일반 배출허용기준보다 수배 이상 엄격한 항목이 많으므로, 단순한 설비 증설이나 원료 변경도 ‘수질 기준 재검토’ 없이 진행하면, 완료 후 법적 기준을 초과하는 리스크가 크다.
4. 수질보전 특별대책지역 입지 검토·인허가 실무 절차
4.1 토지이용계획·공간정보 확인
사업자는 토지 매입 또는 임대, 개발계획 수립 단계에서 다음과 같은 순서로 입지 규제 여부를 확인하는 것이 바람직하다.
1단계: 국토이용계획 확인 - 국토정보플랫폼(eum.go.kr)에서 대지의 토지이용계획 확인서를 조회한다. - 지구단위계획구역, 수변구역, 개발제한구역 등 중복 규제 여부를 함께 확인한다.
2단계: 수질보전 특별대책지역 여부 확인
토지이용계획도 상단 또는 별도 항목에 "팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역" 표시 여부를 확인한다.
Ⅰ권역인지, Ⅱ권역인지 권역 구분을 반드시 확인한다.
3단계: 상수원보호구역·수변구역·기타 환경규제 중복 여부 확인
상수원보호구역, 수변구역, 하천구역, 자연환경보전지역 등 다른 환경규제와의 중첩 여부를 확인한다.
토지이용계획 열람 시스템에서는 특별대책지역 여부와 함께 그 근거 고시(예: 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책)가 함께 표기되는 경우가 많다. 이를 통해 단순히 “규제 지역인지 여부”뿐 아니라 “어떤 고시·규정에 따라 규제되는지”까지 확인해야 이후 세부 기준 검색이 용이하다.
4.2 업종·시설별 허용 여부 검토
특별대책지역 고시에는 업종·시설 종류별로 허용/제한/금지 여부가 표로 정리되어 있는 경우가 많다. 실무에서는 다음과 같은 기준으로 검토한다.
- 업종 코드(한국표준산업분류) 및 폐수배출시설 분류번호를 기준으로 고시의 허용 여부를 대조한다.
- 같은 업종이라도 규모, 공정방식, 폐수·대기·폐기물 배출 특성에 따라 허용 여부가 달라질 수 있다.
- 예외 규정(예: 전량 공공하수처리시설 유입, 특정수질유해물질 미배출 등)에 해당하는지 검토한다.
- 복합시설(예: 물류센터+제조, 리조트+골프장 등)의 경우, 가장 규제가 강한 부분을 기준으로 본다.
이 단계에서 자체 판단이 어려운 경우, 환경영향평가 전문기관 또는 환경컨설팅 업체를 통해 ‘사전 타당성 검토 보고서’를 작성한 뒤, 유역환경청과 비공식 협의를 진행하는 방식이 일반적이다. 이는 정식 인허가 신청 전에 취소·보완에 따른 시간·비용 낭비를 줄이는 데 도움이 된다.
4.3 인허가·협의 절차
수질보전 특별대책지역 내 개발사업은 일반적으로 다음과 같은 인허가·협의 절차를 거친다.
- 지자체 개발행위허가 또는 도시·군관리계획 변경(또는 지구단위계획 수립) 신청
- 환경영향평가 또는 소규모환경영향평가 대상 여부 검토 및 평가서 작성
- 유역환경청(또는 지방환경청)과의 환경영향평가 협의
- 하수도정비 기본계획, 공공하수처리시설 용량·유입 가능 여부 검토
- 폐수배출시설 설치허가(또는 신고), 비점오염저감시설 설치계획 수립
- 착공 전 환경관리 계획 수립 및 공사 단계 오염관리 계획 수립
이 과정에서 특별대책지역 고시와 물환경보전법, 하수도법, 수도법, 한강수계법 등 여러 법률이 동시에 적용되므로, 개별 인허가만 바라보지 말고 “유역 전체의 수질 관리 전략 안에서 사업이 어떤 의미를 가지는지”를 설명하는 것이 중요하다.
주의 : 환경영향평가 협의에서 부정적 의견을 받은 뒤 보완을 반복하는 것보다, 초기 기획 단계에서부터 유역 수질 목표·오염총량을 고려한 “물관리 시나리오”를 함께 제시하는 편이 승인 가능성을 높인다.
5. 기업·지자체의 대응 전략
5.1 기업(사업자) 관점의 전략
기업 입장에서는 수질보전 특별대책지역 내 입지를 선택하는 순간, 향후 모든 투자·공정 변경·증설 계획이 강력한 수질 규제에 종속된다는 사실을 전제로 장기 전략을 세워야 한다. 주요 전략은 다음과 같다.
- 입지 분산 전략 : 가능하다면 원재료 보관·중간가공·최종 생산을 분산하여, 수질 영향이 낮은 전·후 공정을 특별대책지역 밖으로 배치하고, 부가가치가 높으면서 폐수가 거의 발생하지 않는 공정만을 유역 내에 남기는 전략을 고려한다.
- 무배출·재이용 공정 도입 : 공정수를 최대한 재이용(순환·회수)하고, 공정별 폐수를 분류·고도처리하여 최종 방류량을 최소화하는 설계가 필요하다. 경우에 따라서는 전량 재이용 또는 외부 위탁처리(수탁처리) 체계로 전환하는 것이 인허가 상 유리할 수 있다.
- 유역기여형 사업모델 : 수질 모니터링, 비점오염저감시설 설치, 수변녹지 조성 등 유역 환경개선에 기여하는 사업 구조로 설계하면, 환경영향평가와 주민 수용성 측면에서 긍정적 평가를 받을 가능성이 높다.
- 장기 설비 투자 계획 : 특별배출허용기준이 장기적으로 강화될 가능성을 감안하여, 초기부터 여유 있는 처리용량과 고도처리공정을 도입해야 한다. 최소 비용으로 기준만 맞추는 설계는 향후 기준 강화 시 재투자 부담이 과도하게 커질 수 있다.
5.2 지자체(행정) 관점의 전략
지자체는 수질보전 특별대책지역이라는 규제가 주민·기업에게 단순한 ‘제한’으로만 인식되지 않도록, 다음과 같은 정책 패키지를 구성하는 것이 바람직하다.
- 유역 전체 토지이용계획과 연계된 환경관리계획 수립
- 환경기초시설(공공하수처리시설, 마을하수도, 비점오염저감시설 등) 확충 및 운영비 지원
- 규제로 인해 개발이 어려운 지역에 대한 주민지원사업, 생태관광·친환경 농업 지원 등 대체 소득원 마련
- 기존 공장·축사 등에 대한 환경개선사업(시설 현대화, 공정전환) 지원 및 이전 지원
- 환경정보 공개와 주민참여형 모니터링(수질측정, 조류 모니터링 등) 확대
특히 팔당·대청호와 같이 국가 상수원의 핵심 유역인 경우, 중앙정부와 광역·기초 지자체, 유역환경청이 참여하는 협의체를 통해, 수질 목표·규제 수준·지원 대책을 유기적으로 조정하는 거버넌스 구축이 중요하다.
FAQ
Q1. 수질보전 특별대책지역 안에서도 공장 신설이 가능한가?
A1. 원칙적으로는 가능하지만, 업종·규모·배출특성에 따라 허용 여부가 크게 달라진다. 특정수질유해물질을 배출하거나, 오염부하가 큰 업종은 사실상 허용되지 않는 경우가 많다. 예외적으로 허용되는 경우에도, 전량 공공하수처리시설 유입, 고도처리시설 설치, 비점오염저감대책 수립 등 강력한 조건을 충족해야 하므로, 실제로는 초기 단계에서 입지 자체를 재검토하는 사례가 많다.
Q2. 토지를 매입한 뒤 수질보전 특별대책지역으로 지정되면 어떻게 되는가?
A2. 특별대책지역 지정은 행정계획·고시에 의해 이루어지며, 지정 이후에는 새로운 규제가 소급 적용되지 않는 범위 내에서 기존 권리를 존중하면서도, 향후 개발·용도변경·증축 등 새로운 행위에는 강화된 기준이 적용된다. 즉, 기존의 적법한 이용 자체는 원칙적으로 유지되지만, 향후 개발계획은 특별대책지역 규정 범위 안에서만 가능하게 된다. 다만, 구체적인 보상·지원 여부는 개별 법령·정책에 따라 달라질 수 있다.
Q3. 수질보전 특별대책지역과 수변구역 중 어느 쪽 규제가 더 강한가?
A3. 두 제도는 목적과 적용 범위가 다르므로 단순 비교가 어렵다. 수질보전 특별대책지역은 유역 전체를 대상으로 공장입지, 개발행위, 비점오염원 관리 등 종합적인 수질관리 패키지를 적용하는 제도이고, 수변구역은 하천 경계 인근 토지를 대상으로 농지 전용, 건축, 축사 설치 등을 보다 세밀하게 제한하는 제도이다. 실제 사업에서는 두 구역이 중첩되는 경우가 많으므로, “둘 중 더 약한 규제만 적용된다”는 개념은 존재하지 않고, 각각의 규제가 모두 적용된다고 보는 것이 안전하다.
Q4. 수질보전 특별대책지역 안에 이미 공장이 있는데 증설·공정변경이 가능한가?
A4. 기존 적법 시설의 증설·공정변경은 원칙적으로 가능하나, 증설로 인해 오염부하가 증가하거나, 특정수질유해물질 배출이 새로 발생하는 경우에는 사실상 허용되지 않거나 매우 강화된 조건이 부과될 수 있다. 인허가 기관은 “증설 후 유역 수질에 미치는 영향”을 기준으로 판단하므로, 단순 설비 증설이라도 환경영향, 배출수질, 비점오염 대책을 포함한 종합 계획을 제시해야 한다.
Q5. 수질보전 특별대책지역 여부는 어디에서 공식적으로 확인할 수 있는가?
A5. 국토이용계획 확인서 열람 시스템(eum.go.kr 등)에서 토지이용계획을 조회하면, 해당 필지가 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역에 속하는지 여부와 근거 고시명이 표기되는 경우가 많다. 추가로 환경부·유역환경청 홈페이지의 특별대책지역 현황 자료, 환경부 고시 원문을 통해서도 구체적인 지역 범위와 규제 내용을 확인할 수 있다.