이 글의 목적은 환경 관련 법령 위반으로 개선명령 및 이후 행정처분을 앞둔 사업장이 행정절차법상 청문 절차를 정확히 이해하고, 실무에서 대응 전략을 세울 수 있도록 단계별로 정리하는 데 있다.
1. 개선명령과 청문의 기본 개념 이해
1-1. 개선명령의 의미와 법적 성격
개선명령이란 환경오염물질 배출시설, 수질·대기오염 방지시설, 측정기기 등이 법에서 정한 기준을 충족하지 못하거나, 향후 기준 초과가 우려되는 경우 행정청이 사업자에게 시설·운영 방법을 개선하도록 명하는 처분을 말한다. 물환경보전법, 대기환경보전법 등 개별 환경법에서 개선명령의 근거와 내용, 개선계획서 제출 의무, 이행기한 등이 상세하게 규정되어 있다.
개선명령은 사업자에게 구체적인 의무를 부과하고, 이를 이행하지 않을 경우 조업정지, 폐쇄명령, 허가취소 등 보다 중한 불이익처분으로 이어질 수 있기 때문에, 행정절차법상 “처분”에 해당하는 것이 일반적이다. 따라서 사전통지, 의견제출, 불복절차 고지 등 기본적인 절차 보장이 요구된다.
1-2. 청문 절차의 개념
청문은 행정청이 불이익처분을 하기 전에 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차이다. 행정절차법은 청문을 재판절차에 준하는 정식 행정절차로 규정하며, 국민이 자신의 권리를 방어할 기회를 보장하기 위한 수단으로 본다.
청문에서 사업자는 위반사실에 대한 의견, 법적·기술적 쟁점, 개선노력 및 향후 재발방지 대책 등 유리한 사정을 직접 진술하고, 관련 자료를 제출할 수 있다. 행정청은 청문에서 제시된 의견과 증거를 토대로 처분의 필요성·수준을 재검토해야 한다.
1-3. 개선명령과 청문의 관계
실무에서 개선명령과 청문은 다음과 같이 연결되는 경우가 많다.
- 1단계: 배출허용기준 초과, 방지시설 미가동 등 위반행위 적발 → 개선명령 발부
- 2단계: 개선명령 불이행 또는 이행 후에도 기준 계속 초과 → 조업정지, 폐쇄명령, 허가취소 등 중한 행정처분 검토
- 3단계: 위 중한 처분 전 행정절차법 또는 개별법에 따른 청문 실시
즉, 개선명령 자체에 대해 곧바로 청문이 열리는 경우도 있으나, 보다 일반적인 구조는 “개선명령 → 미이행 또는 반복 위반 → 중한 처분 전 청문” 흐름이다.
2. 청문 실시 요건과 생략 사유
2-1. 행정절차법상 청문 실시 요건
행정절차법상 청문은 다음과 같은 경우에 실시한다.
- 다른 법령에서 청문을 하도록 규정한 경우
- 행정청이 필요하다고 인정하는 경우(재량청문)
- 다음 유형의 불이익처분을 하는 경우
- 인·허가 취소
- 신분·자격의 박탈
- 법인·조합 설립허가 취소 등
환경분야에서는 물환경보전법, 대기환경보전법 등 개별법이 조업정지, 폐쇄명령, 허가취소 등 중한 처분에 앞서 청문 또는 의견청취 절차를 두고 있는 경우가 많다. 이때 개선명령 미이행이 이러한 중한 처분의 사유에 포함되므로, 실질적으로 “개선명령 단계에서의 위반 → 이후 처분 전 청문” 구조가 형성된다.
2-2. 청문 생략이 가능한 예외
행정절차법은 일정한 긴급·예외 상황에서는 청문을 생략할 수 있도록 허용한다. 대표적인 예는 다음과 같다.
- 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
- 당사자가 의견제출의 기회를 명백히 포기한 경우
- 그 밖에 당사자에게 의견제출의 기회를 주기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우
환경분야에서 대기환경보전에 큰 위해가 발생하거나 발생 우려가 있어 조업정지 처분을 하는 경우, 청문을 생략하고도 처분이 정당하다고 본 판례도 존재한다.
주의 : 청문 생략은 예외에 해당하며, 단지 “행정편의”만으로는 허용되지 않는다. 생략사유를 넓게 해석하면 처분이 위법해질 수 있으므로, 행정청은 생략사유를 엄격하게 검토해야 하고, 사업자는 생략사유의 존재 여부를 면밀히 확인할 필요가 있다.
3. 환경개선명령과 행정처분의 절차적 흐름
3-1. 개선명령 발부 단계
환경오염물질 배출시설에서 법령 위반이 확인되면, 유역(지방)환경청, 시·도지사, 시장·군수·구청장 등 관할 행정청은 다음과 같은 내용이 포함된 개선명령을 내리는 것이 일반적이다.
- 위반사실의 내용(측정결과, 기준초과 수치, 위반 경위 등)
- 개선해야 할 시설·공정·운전조건, 측정기기 등
- 개선기간(시작일, 종료일) 및 단계별 이행기한
- 개선계획서 제출 의무 및 제출기한
- 개선기간 중 예상 배출농도·배출량, 가동중단·제한 계획 등
또한 관련 시행규칙은 개선계획서에 포함되어야 할 세부 항목(개선명세서, 설계도, 공사기간·공사비, 처리방식 등)을 규정하여, 형식적이 아닌 실질적인 개선이 이루어지도록 요구한다.
3-2. 개선명령 이행점검과 후속 처분 연계
행정청은 개선기간 종료 후 현장점검, 서류검토, 재측정 등을 통해 개선명령 이행 여부를 확인한다. 이행 여부에 따라 후속 조치는 일반적으로 다음과 같이 구분된다.
- 충분한 개선이 확인되는 경우: 개선명령 종료 및 추후 모니터링
- 부분적 개선 또는 재초과: 재개선명령, 조업시간 제한, 행정지도 병행
- 개선명령 불이행 또는 중대한 위반 지속: 조업정지, 폐쇄명령, 허가취소, 과징금 등 중한 처분 검토
이때 조업정지·폐쇄명령·허가취소 등은 사업자에게 중대한 불이익을 주는 처분이므로, 행정절차법 및 개별 환경법에서 정한 청문 또는 의견청취 절차가 연동된다.
3-3. 개선명령·조업정지·폐쇄명령과 형사처벌
일부 환경법은 개선명령이나 조업정지, 폐쇄명령을 반복해서 위반할 경우 형사처벌(징역 또는 벌금)을 규정하고 있다. 예를 들어, 물환경보전법에서는 개선명령·조업정지·폐쇄명령을 위반한 경우 벌금 또는 징역형을 부과할 수 있도록 규정한다.
주의 : 개선명령은 단순 “지도권고”가 아니라, 위반 시 형사처벌과 중한 행정처분으로 직결될 수 있는 강한 법적 효력을 가진다. 초기 개선명령 단계에서부터 법률·기술 전문가와의 상담을 통해 대응전략을 수립하는 것이 중요하다.
4. 청문 절차의 단계별 진행 방식
4-1. 사전통지 단계
행정청이 개선명령 불이행 등을 근거로 조업정지·폐쇄명령·허가취소와 같은 처분을 하려는 경우, 원칙적으로 행정절차법 제21조에 따른 “사전통지”를 해야 한다. 사전통지서에는 대체로 다음 사항이 포함된다.
- 처분하려는 내용(예: 조업정지 10일, 폐쇄명령 등)
- 처분의 법적 근거 조문
- 처분의 원인이 되는 사실(위반일시, 측정결과, 개선명령 이행여부 등)
- 의견제출 또는 청문신청 가능 여부와 기한
- 의견을 제출하지 않을 경우의 효과(그대로 처분 가능 등)
사업자는 사전통지서를 받는 즉시, 위반사실의 정확성, 개선노력, 기술적 난제, 행정청의 측정·검사 절차상의 하자 여부 등을 검토하고, 청문에서 다룰 쟁점을 정리해야 한다.
4-2. 청문실시 통지와 공시송달
청문을 실시하는 경우, 행정청은 청문일시, 장소, 주재자, 쟁점, 출석 대상자 등을 기재한 청문실시 통지서를 송달해야 한다. 다만 우편 반송, 수취인 불명 등으로 송달이 곤란할 경우, 관보·게시판·홈페이지 공고 등을 통해 공시송달을 할 수 있다. 실제로 환경오염물질 배출시설 행정처분 예정에 따른 청문실시 통보가 공시송달 형태로 공고된 사례들이 있다.
공시송달의 경우 공고일로부터 일정 기간이 지나면 문서가 송달된 것으로 간주되므로, 사업장은 관내(시·군·구) 고시·공고 및 홈페이지 게시판을 수시로 확인하는 것이 바람직하다.
4-3. 청문기일 진행 방식
청문기일에는 통상 청문주재자(또는 위원회)가 절차를 주관하며, 다음 순서로 진행된다.
- 개시 선언 및 출석자 확인
- 행정청 측의 처분 사유 및 증거 설명
- 사업자 측의 의견 진술 및 질문
- 증거조사(측정자료, 설계도, 개선계획서, 운영일지, 사진·영상 등)
- 참석자 질의·답변
- 종결 선언 및 이후 절차 안내
청문주재자는 청문 과정에서 충분한 의견수렴과 증거조사를 한 뒤, 당사자 진술요지와 증거조사 결과를 정리하여 청문조서를 작성해야 한다. 조서는 반드시 청문 진행과 동시에 작성할 필요는 없지만, 청문 내용이 정확히 반영되도록 신속하고 충실하게 정리되어야 한다.
4-4. 청문조서와 처분서의 연계
청문조서는 이후 처분서 작성 시 중요한 근거자료가 된다. 행정청은 다음 사항을 특히 유의해야 한다.
- 청문조서에 기재된 사업자 진술 및 증거 제출 내용이 처분서의 사실인정 부분에 반영되어야 한다.
- 청문에서 제기된 쟁점에 대해 어떤 법적·사실적 판단을 했는지 처분 이유에 구체적으로 적시하는 것이 바람직하다.
- 단순히 “청문 결과에도 불구하고 처분을 유지한다”는 식의 형식적 문구만으로는 향후 행정심판·소송에서 방어가 어렵다.
주의 : 사업자 입장에서는 청문조서에 자신의 핵심 주장과 증거가 누락되지 않도록 기일 종료 전에 요지를 다시 정리해 두고, 필요하면 조서 열람·등사를 통해 실제 반영 여부를 확인하는 것이 좋다.
5. 사업자가 준비해야 할 청문 대응 전략
5-1. 위반사실·법적 근거의 재검토
청문을 앞둔 사업자는 우선 다음 사항을 객관적으로 검토해야 한다.
- 위반으로 지적된 배출농도·배출량 측정값의 신뢰도(시료채취, 분석방법, 장비교정 등)
- 측정 당시의 가동조건, 이상 상황(정전, 비상정지, 일시적 고장 등)
- 개선명령의 내용이 법령상 요구 수준을 벗어나지 않았는지 여부
- 개선명령 이행 과정에서의 기술적·경제적 한계와 이를 완화할 수 있는 대안
특히 측정·검사 절차에 중대한 하자가 있었거나, 위반 정도가 경미함에도 과도한 처분이 예고된 경우에는 청문에서 이를 구체적 사실과 자료로 설득력 있게 제시해야 한다.
5-2. 개선노력 및 재발방지 대책의 정리
청문에서 가장 설득력이 큰 요소 중 하나는 “이미 취한 개선조치”와 “향후 재발방지 계획”이다. 다음 내용을 문서화해 두는 것이 좋다.
- 개선명령 수령 이후 설비·공정 개선 이력(공사계약서, 시공사진, 시운전 기록 등)
- 운전 매뉴얼 개정, 자동계측·경보 시스템 추가 등 관리체계 개선 내용
- 환경 담당자 교육, 인력 보강, 외부 컨설팅 활용 내역
- 재발 방지 로드맵(단기·중기·장기 계획 및 투자 일정)
이러한 자료는 위반의 고의·중과실이 낮고, 개선 의지가 높음을 보여주어 처분 수위(기간·내용) 완화에 중요한 근거가 될 수 있다.
5-3. 청문 참석자 구성과 역할 분담
청문에는 보통 다음과 같은 인원을 참석시키는 것이 효과적이다.
- 총괄 책임자: 공장장 또는 환경안전 책임자 등, 사업장 전체 상황 설명
- 기술 담당자: 방지시설 설계·운전, 측정기기 운영 등 기술 쟁점 설명
- 법률·행정 담당자: 법령 해석, 처분기준, 선례 등 법적 논리 정리
사전 회의를 통해 “누가 어떤 질문에 답변할 것인지” 역할을 명확히 나누고, 예상 질문 목록에 대한 답변 시나리오를 준비하면 청문 현장에서 불필요한 혼선과 모순 진술을 줄일 수 있다.
5-4. 기록·증거 관리
청문에서 제출하는 자료는 이후 행정심판·소송에서도 중요한 증거가 된다. 따라서 다음 사항을 고려해 정리한다.
- 모든 자료는 날짜, 작성자, 근거를 명확히 기재한다.
- 원본은 별도로 보관하고, 청문에는 사본을 제출하되 필요시 원본 제시 준비를 한다.
- 측정데이터, 로그, 운전일지 등은 조작 가능성이 의심되지 않도록 원시 데이터와 출력물의 연계성을 확보한다.
- 청문 이후 추가로 발견된 중요 자료는 지체 없이 행정청에 제출하여 고려를 요청한다.
6. 행정청 실무자를 위한 청문 운영 체크포인트
6-1. 절차 적법성 확보
행정청 입장에서는 청문을 제대로 진행하지 않으면, 이후 처분이 재결·판결에서 취소될 위험이 커진다. 다음 사항은 필수 체크 항목이다.
- 사전통지 내용에 처분사유·법적근거·의견제출 기한이 명확히 기재되었는지 여부
- 청문실시 통지의 송달·공시 과정이 행정절차법에 부합하는지 여부
- 청문주재자 지정의 적정성(이해관계 배제, 전문성 확보 등)
- 청문조서에 진술·증거조사 내용이 누락 없이 기록되었는지 여부
6-2. 처분서의 이유제시와 불복 고지
처분서에는 사실관계와 법적 판단, 재량행사의 이유가 구체적으로 제시되어야 한다. 또한 사업자에게 행정심판 및 행정소송 제기 가능 여부, 청구절차, 기간 등 불복 방법을 고지해야 한다는 점이 각종 행정절차 교육자료에서 반복적으로 강조된다.
불복 방법 고지의 누락은 처분 자체를 당연무효로 만들지는 않지만, 제소기간 기산 등에 영향을 줄 수 있고, 절차상 하자로 평가될 여지가 있으므로 주의해야 한다.
7. 개선명령·청문 연계 절차 요약표
| 단계 | 주요 조치 | 청문 관련 사항 | 사업자 대응 포인트 |
|---|---|---|---|
| 1단계 | 위반행위 적발, 개선명령 발부 | 통상 청문 없이 서면 명령 | 위반사실 확인, 개선계획서 성실 작성, 증거·기록 확보 |
| 2단계 | 개선명령 이행점검 | 반복 위반 시 중한 처분 검토 | 이행 결과 입증자료 준비, 추가 개선 필요시 선제적 보고 |
| 3단계 | 조업정지·폐쇄명령·허가취소 등 예고 | 행정절차법상 사전통지, 의견제출 안내 | 사전통지서 분석, 청문 신청 여부 결정, 쟁점 정리 |
| 4단계 | 청문실시 통지·공시송달 | 청문일시·장소·쟁점 공지 | 참석자 선정, 자료 준비, 예상 질의응답 정리 |
| 5단계 | 청문기일 진행 | 진술·증거조사, 청문조서 작성 | 핵심 주장 집중, 재발방지 대책 강조, 조서 반영 여부 확인 |
| 6단계 | 최종 처분서 통지 | 이유제시, 불복 방법 고지 | 행정심판·소송 제기 검토, 추가 협의·자진개선 병행 |
FAQ
Q1. 개선명령 자체에 대해서도 청문을 요구할 수 있는가?
행정절차법은 개선명령을 청문 의무 대상 처분 유형으로 직접 열거하고 있지 않다. 다만 개별 환경법에서 개선명령 단계에서의 청문 또는 의견청취를 규정한 경우에는 그에 따라야 한다. 개별법 규정이 없더라도, 행정청이 필요하다고 인정하면 재량으로 청문을 실시할 수 있고, 사업자는 사전통지 단계에서 의견제출 및 청문실시 요청을 통해 자신의 입장을 적극적으로 개진할 수 있다.
Q2. 청문 통지를 받았지만 참석하지 않으면 어떻게 되는가?
정당한 사유 없이 청문에 불참하거나 의견·증거를 제출하지 않으면, 행정청은 기존 조사자료만을 바탕으로 처분을 할 수 있다. 불참 자체가 위법은 아니지만, 사업자에게 유리한 사정을 설명할 기회를 스스로 포기하는 효과가 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 참석하여 적극적으로 의견을 밝히는 것이 바람직하다. 부득이한 사유로 불참해야 하는 경우에는 기일 변경을 신청하거나, 최소한 서면 의견과 자료를 제출해 두는 것이 좋다.
Q3. 청문 대신 서면 의견만 제출해도 되는가?
행정절차법상 청문과 서면 의견제출은 별도의 절차이지만, 행정청이 서면 의견제출만으로도 당사자 의견을 충분히 파악할 수 있다고 보는 경우, 청문을 실시하지 않고 서면 절차로 갈음하는 사례도 있다. 다만 청문이 법령상 의무인 경우에는 단순 서면 의견제출만으로 청문을 대체하기 어렵다. 사업자는 사안의 중대성을 고려하여, 서면 의견 제출과 함께 청문 참여를 병행하는 것이 안전하다.
Q4. 긴급한 오염사고의 경우 청문 없이 조업정지 처분이 가능한가?
대규모 유해물질 유출, 대기·수질에 즉각적인 중대한 위해가 우려되는 경우처럼 긴급성이 높을 때에는, 행정절차법상 청문 생략사유에 해당하여 청문 없이 즉시 조업정지 등 처분을 할 수 있다. 다만 긴급성이 해소된 이후에는 사후적으로 의견청취, 처분조정 등 절차적 보완이 요구될 수 있으며, 긴급성 판단이 과도하게 확대되면 처분이 위법하다고 판단될 위험도 존재한다.
Q5. 개선명령이나 청문 결과에 불복하려면 어떻게 해야 하는가?
개선명령, 조업정지, 폐쇄명령, 허가취소 등은 모두 행정처분에 해당하므로, 사업자는 처분서에서 고지된 기간 내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 통상 행정심판 제기기간은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년 이내 등으로 규정되며, 행정소송은 별도의 제소기간 규정을 따른다. 청문 단계에서 충분히 의견을 제시했는지, 처분서에 제시된 이유가 타당한지 등을 종합적으로 검토하여 불복 여부를 결정하는 것이 좋다.